关于我国固废处理及循环利用与产业化开发的建议

　　(十二届全国人大代表 陈华元)

　　随着我国工业化、城镇化的发展以及人口的增加，社会生产和生活产生的固体废弃物(简称固废，俗称垃圾)越来越多，已成为我国环境的主要污染源之一。我国固废污染控制起步较晚，与欧美日等发达国家相比，整体处理水平偏低，远不能满足生态环境的需要。固废处理及循环利用与产业化开发对改善城市环境、建设宜居城市和“两型社会”具有显著的促进作用，可以为城市的可持续发展带来巨大的经济效益、社会效益和环境效益，是一项功在当代、利在千秋的民心德政工程。

　　一、我国固废产生、处理的现状

　　1.固废产生概况

　　固体废弃物按来源分为城市生活固体废弃物、工业固体废弃物和农业废弃物。城市生活固体废弃物主要是指在城市日常生活中或者为城市日常生活提供服务的活动中产生的固体废弃物，即城市生活垃圾，主要包括居民生活垃圾、医院垃圾、商业垃圾、建筑垃圾(又称渣土)。工业固体废物是指在工业、交通等生产活动中产生的采矿废石、选矿尾矿、燃料废渣、化工生产及冶炼废渣等固体废物，又称工业废渣或工业垃圾。农业废弃物也称为农业垃圾，主要成分是农作物秸秆、枯枝落叶、木屑、动物尸体、大量家禽家畜粪便、以及农业用资材废弃物(肥料袋、农用膜)。随着经济社会的发展，我国固废产生的数量十分惊人。据环保部预测，2015年与2020年，我国每年将产生城市生活垃圾2.1亿吨。近几年每年产生的建筑垃圾总量约15.5亿至24亿吨，占城市垃圾比例的40%，预计2020年，我国建筑垃圾产生量达到峰值。2015年，我国工业固废产生量将达32.21亿吨。由于我国处于工业化快速发展时期，固废产生量在未来几年依然维持在最低10%以上的增长速度，到2017年，我国工业固废产生量将突破50亿吨。据统计，我国农村每天产生的生产生活垃圾量达100多万吨，而农村地区由于缺少排污管网等基础设施，大部分固体废物未经处理，其产生的氮、磷数量剧增，大大超过了农田可承载的安全负荷，成为重要污染源。

　　2.固废处理简况

　　目前，我国固废主要处理方式是卫生填埋、堆肥及焚烧三种。生活垃圾主要采取流化床或炉排炉焚烧、水泥窑协同处理和卫生填埋等方式，焚烧处理量占生活垃圾总量的90%，其焚烧处理产生的飞灰(流化床10%，炉排炉3.5%)和二恶英等有毒有害物质，严重危害人体健康;餐厨垃圾主要采取厌氧发酵工艺制取生物柴油，但大量存在着地沟油现象;危险废弃物根据其不同类别采取不同处理方式，主要是采取安全填埋;医疗垃圾主要采取焚烧方式处置;建筑垃圾很多用于回填或外运堆放，资源化利用程度不高。“十二五”期间，国家大力倡导环保节能及改善人居环境，制定、颁布了一系列关于固废处理的规划，不断加大对固废处理处置的投入，虽然取得了一些可喜成绩，但设施设备及其处置能力仍不能满足日益增大的固废处理处置需求，远未达到减量化、无害化、资源化管理要求。

　　二、我国固废处理、利用中面临的问题

　　1.固废管理标准体系不完善。我国除医疗废弃物外，其它垃圾尚未建立专门的处理标准体系。自1996年开始就已经开始进行垃圾分类了，但是到目前为止中国普遍对垃圾分类工作做的不足，垃圾分类还是停留于表面。很多地方较多使用的还是简单的人力车等方式进行垃圾收集、清运，垃圾暴露于环境中;垃圾大型转运车辆不统一、密封性不好、抛洒滴漏现象突出;现有垃圾转运站距周边居民住宅较近，对居民造成的噪音、臭味、安全等影响较大，垃圾渗滤液得不到有效收集，影响周边环境。

　　2.固废无害化处置技术水平低。我国城市垃圾处理费用主要来自于政府，金额有限，导致对垃圾填埋等技术的深入、系统研究不够。至今也没有建立起一套完整的由标准、规范、指南等组成的技术支撑体系。导致我国固废现有处理设施存在规模偏小、技术水平不高等问题，容易造成二次污染。如，生活垃圾在焚烧降解过程中会产生大量的甲烷、二氧化碳和挥发性有机物，易形成“致癌、致畸、致突变”的潜在危害;填埋占垃圾处理比重平均高达81%，所有填埋场将在填满后50年内无法有效继续使用，垃圾填埋防渗措施不当，又会引起垃圾渗滤液渗漏，污染地下水源、土壤、植被，危及动物乃至人体健康，还占用了大量土地。

　　3.固废资源化利用程度不高。我国固废处理行业产业化程度和市场集中度很低，目前把固废处理重点放在减量上，对垃圾资源化利用重视不够，无相应的资源回收法等;现行管理体制导致行业无利可图，政府投入财力有限，民间资本不愿投入，不利于垃圾资源化再利用。欧盟国家每年建筑垃圾资源化综合利用率超过90%，韩国、日本等国家建筑垃圾资源化利用率也达90%以上，而我国却不足5%。

　　4.相关法律法规不健全。总的来说，我国已经初步建立了固体废弃物处理的法律机制，但与发达国家相比，我国现有的法律制度还存在内容不完备、体系不完善以及过于原则化、粗略化等问题。比如，现行的固废法及相关法规规定的比较原则，且忽视源头减量与排放控制、转运和物质利用的重要性，阻碍了固废的全过程综合处理。现行法律强调固废的污染性、资源性及政府主管部门的作用，忽视了固废的社会性，缺少对公众责任与公众参与行为规范的规定。此外，固废治理相关法律规定缺少系统性，政府体制分割导致部门之间规章制度相互矛盾，给法制宣贯实施造成困扰。

　　5.固废处理区域发展不平衡。无论是在认识上，还是在固废分拣、处理的技术以及工作机制上，我国一线城市都要优于二、三线城市，城市都要优于农村。导致我国各地在固废处理工作上的发展水平很不平衡，差异性较大。

　　6.公众环保意识亟待加强。我国居民环保意识薄弱，公民对分类收集概念的认知程度不高，对环境保护的重要性认识不足，而政府相关部门对环保方面的宣传、教育力度不够，造成群众对固废处理的理解不深，甚至存有误解。

　　三、我国固废处理及循环利用与产业化开发的建议

　　根据我国经济社会发展水平，借鉴相关经验，在进一步深入调研的基础上，提出如下建议：

　　1.加强环境保护宣传教育，提高环保意识。大力开展环保及固废资源循环利用的宣传与教育，媒体应该要有强烈的社会责任感，把提高人们环境保护意识当成一项重要任务,有效利用传播范围广的优势,普及科学知识，为公众提供更多的环境保护知识，带动广大群众关注环保、落实环保。家庭、社区作为社会中的主流力量，必须增强自我环保意识，从生活中的点点滴滴做起，相互支持、相互鼓励从事废物回收、环保活动，让环保意识普及每个人，环保行动落实每个人。

　　2.增强行业综合管理力度，完善监管机制。完善相关法律法规。在现有的《环境保护法》、《固防法》、《清洁生产促进法》之外，加强固体废弃物的单行立法和补充立法工作。在细化和完善有关直接管制的制度外，加强基于市场管制制度建设。明确政府及其公共事业机构、社群或社区、社会组织、个体在固废处理产业中的主体地位及其权利与责任，规范主体行为。界定固废排放权与处理权，明确固废排放的收费办法，制定固废处理的财政补贴与经济激励办法，制定生态环境补偿办法，用经济手段推动固废治理。完善相关工作机构及工作机制，成立跨行业、跨部门、跨领域的固废处理工作领导、协调和组织机构，明确工作责任，完善工作机制，避免多头管理。制定政府、社会及相关利益者之间的互动办法，规范互动主体、对象、目的、手段和构成，倡导多元治理。

　　3.加强政产学研用协同创新，提升技术水平。整合现有潜在优势资源，邀请相关科研院所和高校以及相关企业共同参与并发起成立“固废处理与循环利用工程技术研究中心”，借鉴国外先进的技术成果，加强对目前主要采用的压实、破碎、分选、固化、焚烧、生物处理等方法的创新研究，推动相关设施设备的改造升级。进一步加快固废处理与循环利用前沿技术的研发与集成，加大先进技术装备研发和工程化应用力度，培养相关专业技术人才。加快研究目前世界最先进的技术、工艺，例如部分生活垃圾的气化工艺、医废的气化工艺、餐厨垃圾的微生物处理工艺，等等。

　　4.完善符合我国实际的固废管理标准，优化标准体系。尽快建立统一、科学规范的固废处理与循环利用系列标准体系，重点加强技术标准和管理标准的制订和修订工作，明确固废处理规范、生产标准和服务标准，促进固废源头减量和分类处理，提高处理服务水平。建立涵盖固废产生、收集、清运、分拣、破碎、生产、检测、利用、再生品及应用等多领域的各类标准体系;建立固废处理与资源化再利用数据收集、整理和统计体系，构建固废排放、贮存及综合利用数据统计平台等。建立并完善固废处理“五统一”(即统一审批、统一收费、统一清运、统一处置、统一管理)制度;推进并健全“七化”(即管理源头化、措施制度化、市场准入化、车辆密闭化、处置资源化、监管科技化、服务人性化)工作新机制。

　　5.创新固废处理及利用投资模式，加大政策支持。建议把我国固废处理产业作为“十三五”重点发展的战略性产业加以扶持，明确社会参与办法，包括参与形式、程序、渠道及保障办法，鼓励与规范社会参与。制定监督监测机制，包括奖惩条例，倡导分工协作与分级制裁，确保相关事务公开、公平、公正与高效实施。通过投资政策、土地供给、特许经营、价格引导、财税信贷、政府采购、强制使用等激励举措，强化固废处理与循环利用认定管理，落实相关优惠政策，推动建立固废处理与循环利用的倒逼机制，鼓励和支持民间资本参与其中。建议结合我国实际并借鉴部分城市先进经验，制订并完善《固废处理与循环利用特许经营管理办法》，对特许经营的招投标程序予以规范，明确规定特许经营单位的责任、权利和义务，通过机制创新，破解固废处理与资源循环利用的难题。

　　6.大力发展循环经济产业园，加大资源投入。我国固废处理行业产业规模的高速增长有望持续10年以上，预计2020年固废处理将拥有6814亿的投资规模，占环保总投资的30%，而这一比例最终要提高到50%左右。建议政府在固废处理的政策(如土地优惠、税收减免等)、资金(如政府补贴)上给予重点倾斜，通过重点工程、重点项目建设，推广一批固体废物综合利用先进适用技术，打造较为完整的固体废物综合利用产业链;探索建立符合国情、适合不同行业的固体废物综合利用体制机制;培育一批具有较强竞争力的固体废物综合利用企业，促进综合利用产业较快发展。

　　加大固废处理及循环利用与产业化开发

　　随着我国工业化、城镇化的发展以及人口的增加，社会生产和生活产生的固体废弃物越来越多，已成为我国环境的主要污染源之一。加大固废处理及循环利用与产业化开发，对改善城市环境、建设宜居城市和“两型社会”具有显著的促进作用，可以为城市可持续发展带来巨大的经济效益、社会效益和环境效益，是一项功在当代、利在千秋的民心德政工程。

　　全国人大代表，中建三局董事长、党委书记陈华元介绍，固体废弃物分为城市生活固体废弃物、工业固体废弃物和农业废弃物。城市生活固体废弃物主要包括居民生活垃圾、医院垃圾、商业垃圾、建筑垃圾，工业固体废物又称工业废渣或工业垃圾，农业废弃物主要成分是农作物秸秆、枯枝落叶、木屑、动物尸体、大量家禽家畜粪便、以及农业用资材废弃物。据环保部预测，2015年和2020年，我国每年将产生城市生活垃圾1.79亿吨、2.1亿吨。近几年每年产生的建筑垃圾总量约15.5亿至24亿吨，占城市垃圾比例的40%，预计2020年，我国建筑垃圾产生量达到峰值;2015年，我国工业固废产生量将达32.21亿吨。到2017年，我国工业固废产生量将突破50亿吨;据统计，我国农村每天产生的生产生活垃圾量达100多万吨，大部分固体废物未经处理，其产生的氮、磷数量剧增，大大超过了农田可承载的安全负荷，成为重要污染源。

　　陈华元介绍，目前，我国固废主要处理方式是卫生填埋、堆肥及焚烧三种，其处理、利用面临着固废管理标准体系不完善、固废无害化处置技术水平低、固废资源化利用程度不高、相关法律法规不健全、固废处理区域发展不平衡和公众环保意识亟待加强等问题。

　　为此，陈华元对我国固废处理及循环利用与产业化开发提出六点建议：一是加强环境保护宣传教育，提高环保意识。大力开展环保及固废资源循环利用的宣传与教育，普及科学知识，为公众提供更多的环境保护知识，带动广大群众关注环保、落实环保;二是增强行业综合管理力度，完善监管机制。在现有的《环境保护法》、《固防法》、《清洁生产促进法》之外，加强固体废弃物的单行立法和补充立法工作;三是加强政产学研用协同创新，提升技术水平。邀请相关科研院所和高校以及相关企业共同参与并发起成立“固废处理与循环利用工程技术研究中心”，借鉴国外先进的技术成果，加强对目前主要采用的压实、破碎、分选、固化、焚烧、生物处理等方法的创新研究，推动相关设施设备的改造升级;四是完善符合我国实际的固废管理标准，优化标准体系。尽快建立统一、科学规范的固废处理与循环利用系列标准体系，重点加强技术标准和管理标准的制订和修订工作，明确固废处理规范、生产标准和服务标准，促进固废源头减量和分类处理，提高处理服务水平;五是创新固废处理及利用投资模式，加大政策支持。建议把我国固废处理产业作为“十三五”重点发展的战略性产业加以扶持，明确社会参与办法，包括参与形式、程序、渠道及保障办法，鼓励与规范社会参与;六是大力发展循环经济产业园，加大资源投入。建议政府在固废处理的政策(如土地优惠、税收减免等)、资金(如政府补贴)上给予重点倾斜，通过重点工程、重点项目建设，推广一批固体废物综合利用先进适用技术，打造较为完整的固体废物综合利用产业链。

　　中建三局董事长陈华元代表 修建“共同沟” 告别“拉链路”

　　“我家路面常打开，乐不乐意随你;不管新旧随便挖开，请不用客气;东西南北同时开工，请不要拘礼……”铺设地下管网，路面被三番五次 “开膛剖肚”，这首网络歌曲，吐槽的就是城市地下管网建设的混乱现状。今年人大会上，全国人大代表，中建三局董事长、党委书记陈华元提交《关于加快推广建设城市地下管线综合管道“共同沟”的建议》。他告诉记者：“只有加快修建‘共同沟’，才能从源头上杜绝‘拉链马路’现象。”

　　陈华元介绍，城市地下管道综合走廊，又被称为“共同沟”，是指将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。即在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理，彻底改变以往各个管道各自建设、各自管理的零乱局面。

　　陈华元介绍，法国、英国和德国等国城市早在100多年前就开始建设“共同沟”。目前，国内一些城市如北京、上海、广州、深圳、杭州、济南等，已建设了部分“共同沟”，但未得到推广和普及，还处在探索阶段。主要原因有四个方面：一是认识误区，我国各级城市管理部门对城市规划和城市的统筹发展重视不够,经验也比较缺乏;二是资金欠缺。据测算，大型“共同沟”造价与隧道造价不相上下，相较于普通市政道路，其投入要高出数倍甚至十倍;三是体制困局。目前国内大多数城市地下管线涉及多个管理部门,陷入“多龙治水”的局面;四是法规滞后。我国所颁布的管理办法中，地下管线的规划、测绘及档案资料管理等事项仍然分属于不同部门，一旦涉及利益分配和具体责任的承担，最终仍各行其是。

　　陈华元建议，一是强化认识。“共同沟”虽投资较大，但经济效益和社会效益巨大，是功在当代、利在千秋的“地下基业”;

　　二是加快立法。要破解制约地下管线管理的法律、法规体系不够健全的瓶颈,针对地下管线管理工作中出现的问题,按照立法权限和程序,制定较为完善的地下管线管理地方法规规章体系，对“共同沟”的所有权、规划权、建设权、管理权、经营权和使用权等做出具体的规定,使地下管线管理工作有法可依、有章可循;三是改革投融资体制。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营;四是注重规划。“共同沟”造价昂贵，设计的运行寿命一般都在100年，这就要求在建设之前对各方面的规划都要考虑充分——不仅是共同沟本身，还有它所在区域的规划，乃至整个城市的规划，都要统筹考虑;五是完善机制。成立专门机构和建立信息系统，完善管理、监督机制，从而打破现有“谁拥有、谁管理”的各自为政的管理体制，使“共同沟”真正成为全社会的“共有之沟”;六是加强信息收集。可以尝试建立地下管线数字化管理平台和信息共享机制,对城市管线进行全面普查,掌握各类数据,纳入数字化管理平台信息库,建立信息共享机制,建立情况收集、处理、反馈信息系统,实行精细化管理,及时发现和解决问题。