关于加快推广建设城市地下管线综合管道“共同沟”的建议

　　(十二届全国人大代表 陈华元)

　　城市地下管道综合走廊，又被称为“共同沟”，是指将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。即在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理，彻底改变以往各个管道各自建设、各自管理的零乱局面。各管线需要开通时，只需通知有关负责部门，接通接口即可，既便于修理，又节省了国家的资源。与传统直埋相比,共同沟至少具有以下一些优点,如:可避免道路的反复开挖,从而节省建设资金;在更新、扩容、维修管线时不影响交通,有利于延长路面使用寿命;根据远期规划设计建成的综合管沟,能充分利用地下空间资源,为城市发展预留空间;可方便管线的维修、保养和管理,提高城市基础设施的安全性等等。

　　法国、英国和德国等国城市早在100多年前就开始建设“共同沟”，其中法国巴黎在1833年开始建设，目前已经建成总长度约100公里、系统较为完善的“共同沟”网络。日本1926年开始建设“共同沟”，到1992年就建成310公里，而且在不断增长过程中。1953年西班牙在马德里修建了该国首条“共同沟”。目前，国内一些城市，如：北京、上海、广州、深圳、杭州、济南等，已建设了部分共同沟，但未得到推广和普及，还处在探索阶段。

　　主要原因是：

　　一是认识误区。我国各级城市管理部门对城市规划和城市的统筹发展重视不够,经验也比较缺乏。体制的因素更容易激发人的短期行为,诱导人更为重视短期内能够产生可测量的成绩,对于较为长远的事情则关注不足;对于显绩更为关注,对于潜绩则不那么重视。

　　二是资金欠缺。据测算，大型共同沟的造价与隧道造价不相上下，每公里的投入在3000到4000万元，相较于普通市政道路，共同沟的投入要高出数倍甚至十倍。此外，共同沟的运维成本也居高不下。

　　三是体制困局。目前国内大多数城市地下管线涉及多个管理部门,陷入“多龙治水”的局面。城市管理上条块分割,规划与管理条块分割,建设与管理上条块分割,在总体上缺乏统一规划、统一分工、统一管理。

　　四是法规滞后。我国地下管线的相关法规严重滞后。所颁布的管理办法中，地下管线的规划、测绘及档案资料管理等事项仍然分属于不同部门，一旦涉及利益分配和具体责任的承担，最终仍各行其是。

　　建议：

　　一是强化认识。无论是在安全性、经济性，还是在确保道路的安全畅通、城市管线的共同管理以及城市环境保护等方面，共同沟的建设都将越来越引起人们的关注，它是保证城市具有可持续发展能力的重要基础设施，已成为城市基础设施现代化更新与改造以及城市现代化建设的趋势和潮流。共同沟虽投资较大，但经济效益和社会效益巨大，是功在当代、利在千秋的“地下基业”。

　　二是加快立法。共同沟牵涉的管线众多，其属性既有公益性，也有经营性。因此，必须要有一套完整的法规体系作为依据，才能促进共同沟的有序发展和顺利实施。因此,要破解制约地下管线管理的法律、法规体系不够健全的瓶颈,针对地下管线管理工作中出现的问题,按照立法权限和程序,制定较为完善的地下管线管理地方法规规章体系，对“共同沟”的所有权、规划权、建设权、管理权、经营权和使用权等做出具体的规定,使地下管线管理工作有法可依、有章可循。

　　三是改革投融资体制。鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。重要的是要建立一种利益保障机制，要通过一系列的制度设计，让民间资本有利可图。

　　四是注重规划。要充分发挥共同沟的优势，就必须充分重视和认真研究共同沟的规划问题，盲目建设不仅不能发挥优势，甚至可能成为城市建设的负担和障碍。共同沟造价昂贵，设计的运行寿命一般都在100年，这就要求在建设之前，对各方面的规划都考虑充分——不仅是共同沟本身，还有它所在区域的规划，乃至整个城市的规划，都要统筹考虑。应结合城市建设和地下空间利用，统一编制发展规划，以明确管线布局、建设标准、资金投入和技术要求等内容。

　　五是完善机制。由于共同沟实行的是统一规划、统一建设、统一管理的模式,结束了传统的多家报批、多头建设模式,这在一定程度上影响了一些单位的利益,因此共同沟推广起来会存在障碍。因此，必须成立专门机构和建立信息系统，完善管理、监督机制，从而打破现有“谁拥有、谁管理”的各自为政的管理体制，使“共同沟”真正成为全社会的“共有之沟”。为推动共同沟建设，日本于1991年在全国范围内成立了共同沟的专职管理部门，东京国道事务所就是其中之一，至今已经完成了东京国道中约119公里的共同沟整治，占到管辖道路的7成以上。作为日本共同沟最发达的城市，东京不仅将电力、电信电缆、上下水、燃气管道收容于共同沟，还纳入了交通信号灯和路灯电缆等设施，值得借鉴。

　　六是加强信息收集。搭建一个共建、共用、共管的平台,不断进行数据的汇总完善。可以尝试建立地下管线数字化管理平台和信息共享机制,对城市管线进行全面普查,掌握各类数据,纳入数字化管理平台信息库,建立信息共享机制,建立情况收集、处理、反馈信息系统,实行精细化管理,及时发现和解决问题。

　　中建三局董事长陈华元代表 修建“共同沟” 告别“拉链路”

　　“我家路面常打开，乐不乐意随你;不管新旧随便挖开，请不用客气;东西南北同时开工，请不要拘礼……”铺设地下管网，路面被三番五次 “开膛剖肚”，这首网络歌曲，吐槽的就是城市地下管网建设的混乱现状。今年人大会上，全国人大代表，中建三局董事长、党委书记陈华元提交《关于加快推广建设城市地下管线综合管道“共同沟”的建议》。他告诉记者：“只有加快修建‘共同沟’，才能从源头上杜绝‘拉链马路’现象。”

　　陈华元介绍，城市地下管道综合走廊，又被称为“共同沟”，是指将设置在地面、地下或架空的各类公用类管线集中容纳于一体，并留有供检修人员行走通道的隧道结构。即在城市地下建造一个隧道空间，将市政、电力、通讯、燃气、给排水等各种管线集于一体，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、设计、建设和管理，彻底改变以往各个管道各自建设、各自管理的零乱局面。

　　陈华元介绍，法国、英国和德国等国城市早在100多年前就开始建设“共同沟”。目前，国内一些城市如北京、上海、广州、深圳、杭州、济南等，已建设了部分“共同沟”，但未得到推广和普及，还处在探索阶段。主要原因有四个方面：一是认识误区，我国各级城市管理部门对城市规划和城市的统筹发展重视不够,经验也比较缺乏;二是资金欠缺。据测算，大型“共同沟”造价与隧道造价不相上下，相较于普通市政道路，其投入要高出数倍甚至十倍;三是体制困局。目前国内大多数城市地下管线涉及多个管理部门,陷入“多龙治水”的局面;四是法规滞后。我国所颁布的管理办法中，地下管线的规划、测绘及档案资料管理等事项仍然分属于不同部门，一旦涉及利益分配和具体责任的承担，最终仍各行其是。

　　陈华元建议，一是强化认识。“共同沟”虽投资较大，但经济效益和社会效益巨大，是功在当代、利在千秋的“地下基业”;

　　二是加快立法。要破解制约地下管线管理的法律、法规体系不够健全的瓶颈,针对地下管线管理工作中出现的问题,按照立法权限和程序,制定较为完善的地下管线管理地方法规规章体系，对“共同沟”的所有权、规划权、建设权、管理权、经营权和使用权等做出具体的规定,使地下管线管理工作有法可依、有章可循;三是改革投融资体制。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营;四是注重规划。“共同沟”造价昂贵，设计的运行寿命一般都在100年，这就要求在建设之前对各方面的规划都要考虑充分——不仅是共同沟本身，还有它所在区域的规划，乃至整个城市的规划，都要统筹考虑;五是完善机制。成立专门机构和建立信息系统，完善管理、监督机制，从而打破现有“谁拥有、谁管理”的各自为政的管理体制，使“共同沟”真正成为全社会的“共有之沟”;六是加强信息收集。可以尝试建立地下管线数字化管理平台和信息共享机制,对城市管线进行全面普查,掌握各类数据,纳入数字化管理平台信息库,建立信息共享机制,建立情况收集、处理、反馈信息系统,实行精细化管理,及时发现和解决问题。

　　(程超)

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